Почти год работает рабочая группа по разработке проектов законов по вопросам народовластия, которую возглавляет Первый заместитель Председателя Верховной Рады Руслан Стефанчук. Пакет документов состоит не только из закона о всеукраинском референдуме, который уже принял парламент, но и из ряда других законопроектов, в частности, о местных референдумах, электронных петициях и т. п.

Недавно в парламенте уже презентовали концепцию законопроекта о местном референдуме. Почему законопроект является неотложным и как будет выстроен механизм обеспечения контроля народа за властью на местах? Об этом наш разговор с руководителем проектов по конституционному праву Центра политико-правовых реформ, сопредседателем Совета коалиции «Реанимационный пакет реформ» Юлией Кириченко.

— Юлия Николаевна, почему возникла необходимость создавать рабочую группу и совершенствовать законодательство по народовластию?

— Одно из предвыборных обещаний Президента Украины Владимира Зеленского было об обеспечении народовластия. Возникает вопрос: что означает красивое слово «народовластие», это же не власть толпы? Народовластие имеет под собой определенные основы и институты, которые существовали с давних времен. А что у нас есть для непосредственно прямой демократии? В Разделе ІІІ Конституции Украины — это выборы и референдум. С 1991 года наш институт выборов работает периодически: мы избираем Президента, народных депутатов и органы местного самоуправления. Конечно, бывают разные нарушения, но в целом выборы в Украине оцениваются как демо-
кратические. Таким же инструментом народовластия наряду с выборами является референдум. Но здесь проблемы побольше. И, слава Богу, они начинают решаться.

Еще до принятия Конституции у нас был закон о всеукраинском и местных референдумах 1991 года. Потом в Основном Законе в Разделе ІІІ урегулировали основную модель всеукраинского референдума немного по-иному, чем было до конституционного закона. В Переходных положениях Конституции говорится: законы продолжают действовать лишь в части, не противоречащей Основному Закону Украины. По тому закону у нас проходили местные референдумы до ноября 2012 года. А потом парламент вместо закона о всеукраинском и местном референдумах принял закон о всеукраинском референдуме. И он фактически отменил закон о проведении местных референдумов из-за того, что снял урегулирование организации процесса. И с конца 2012 года у нас существует конституционное право на местный референдум. Но фактически его нет. И, конечно, ни один местный референдум не был инициирован и проведен в пределах права.

Псевдореферендум в Крыму нельзя считать местным референдумом.

С другой стороны, тот закон о всеукраинском референдуме, который был принят неконституционным образом, еще и установил неконституционную модель национального референдума. Могу об этом стопроцентно говорить, потому что весной 2018 года Конституционный Суд Украины утвердил решение о признании неконституционным закона о всеукраинском референдуме в целом. И КС отметил: была нарушена процедура в целом и закон закладывает неконституционные механизмы изменения Конституции Украины. Следовательно, парламент превысил полномочия. Потому что процедура изменения Конституции — это исключительно изменения в Основной Закон, и они не могут корректироваться низшим актом, в частности законом. То есть фактически с 2012 года мы не имели конституционной процедуры проведения всеукраинского референдума. И хорошо, что с 2012-го ни один национальный референдум не был реализован по неконституционному закону. Уже с весны 2018-го после решения КС национальный референдум невозможно было провести. На начало 2019 года у нас было два инструмента народовластия: непосредственно выборы и референдум. Но референдум мы не можем провести ни на национальном уровне, ни на местном.

Парламент девятого созыва — к моей радости, поскольку я борюсь за демократические процедуры проведения референдумов и возможность народа решать вопросы — принял закон о всеукраинском референдуме, который прошел очень правильную процедуру наработки. Он был широко обсужден в рабочей группе по народовластию. Всех заслушали: и общественность, и специалистов. Именно народные депутаты были организаторами парламентской рабочей группы. Были вовлечены все органы, причастные к реализации референдума, в частности, и орган администрирования проведения референдума — Центральная избирательная комиссия. Поскольку второе направление политики у нас — диджитализация и цифровизация, то были приобщены представители Министерства цифровой трансформации, которые говорили о том, что, возможно, следует привнести определенные электронные процедуры. Также в группу привлекли независимых экспертов, которые не связаны с властью (это тоже важно!) и которые предварительно работали в сфере референдумного законодательства. Также были приобщены Министерство юстиции и международная организация IFES в Украине (Международного фонда избирательных систем), которая занимается во многих странах вопросами демо-кратического законодательства в сфере выборов и референдумов.

Рабочая группа наработала законопроект, текст которого после общественного обсуждения обнародовали на сайте Верховной Рады. И в принципе любые желающие — эксперты, избиратели с активной позицией — могли подать предостережение. Их мнения были не просто пересмотрены, а обобщены Институтом законодательства Верховной Рады Украины и рассмотрены членами группы. Дельные предложения учли. Еще состоялись публичные консультации, из-за карантина — в онлайн-формате. Но, с другой стороны, это позволило привлечь специалистов из разных регионов — востока и запада, послушать ученых из Ужгорода и Харькова и присоединившихся активных граждан.

Далее этот законопроект пошел на экспертизу Венецианской комиссии. Ее заключение, за которое мы очень ей благодарны, было проработано в рамках парламентской группы между первым и вторым чтениями в Верховной Раде путем внесения правок. В принципе, большинство предложений Венецианской комиссии и ОБСЕ было учтено. Некоторые были обоснованно отклонены. Например, для нас неприемлемо предложение, что наблюдателями могут быть «представители любых государств». Потому что мы не можем допускать наблюдателей—граждан страны агрессора, учитывая события на востоке Украины и аннексию Крыма. То есть мы учитывали политическую ситуацию и посмотрели с точки зрения украинского национального интереса.

Уже в этом году парламент принял закон о всеукраинском референдуме, который уже подписан и вступает в силу в несколько этапов. Но фактически это очень правильная история — законопроект предусматривает проведение национального референдума по демократической процедуре. Демократическая процедура, с моей точки зрения, как представителя гражданского общества, — это процедура, которая дает возможность государству честно, без манипуляций показать волеизъявление избирателей. С другой стороны, у гражданского общества есть возможность наблюдать и контролировать. Комиссия по референдуму или Центральная избирательная комиссия тоже всегда должны иметь возможность наблюдения. Потому что любая власть психологически тяготеет к определенным злоупотреблениям.

Второе, за что взялась парламентская рабочая группа и уже начала работать, — это законопроект о местном референдуме, который, на мой взгляд, даже более актуален, чем закон о всеукраинском референдуме. Почему? На-пример, я на сегодняшний день не вижу вопроса, который требует решения на национальном референдуме. Но он может возникнуть. Поэтому должен быть закон, который принимается не под конкретные вопросы. На местном референдуме (на уровне базовой громады — село, поселок, город) существует вопросов много. И спорных.

А местный референдум — это правовой механизм решения конфликтных ситуаций. Например, когда есть спорный вопрос между советом и определенной частью громады. И наоборот, совет при принятии решения хочет знать позицию громады, что громаде не нравится.

Если правового механизма решения конфликта нет, то фактически начинаются протестные движения — выходят на улицу, начинают ломать заборы, потому что не хотят, чтобы здесь строился такой памятник или улица носила такое название.

Но если будет закон о местном референдуме, то конфликтные вопросы будет решать громада правовым образом — это большинство избирателей, которые примут участие в голосовании 50%+1 голос. И решение местного референдума будет обязательным для органов местного самоуправления.

Еще мы считаем, что надо предоставить возможность досрочно прекращать полномочия как председателя, так и совета, если громада будет считать, что ошиблась на выборах или совет утвердил не те решения, которые были заявлены в предвыборных слоганах.

Таким образом, в целом я поддерживаю решение парламентской рабочей группы — вторым вопросом рассмотреть концепцию местного референдума. Уже есть предложение к обсуждению при-влечь ассоциации — ассоциации городов, небольших громад. Благодаря стейкхолдерам — парламенту, правительству, министерству юстиции, ЦИК, которые принимают участие в экспертном обсуждении, — мы подготовим документ с эффективным механизмом. Чтобы громада имела эффективный механизм решать вопросы через референдум. Но главное — надо очень взвешенно продумать баланс, чтобы местные власти не имели инструмента для манипуляции и перекладывания ответственности на громаду.

— Вокруг каких вопросов больше всего дискуссий в рабочей группе?

— Наиболее дискуссионным, как и при подготовке закона о всеукраинском референдуме, является вопрос «предмета». Очень важно четко определять, какие вопросы не могут быть инициированы (как на всеукраинском уровне, так и на местном), последствия референдума. Чтобы не было как, условно, во время референдума Кучмы — когда в политических целях второй Президент использовал два миллиарда гривен. Тогда избиратели сказали «да» на все вопросы. А в результате — ноль. Потому что это были вопросы конституционных изменений, а менять Конституцию — исключительно полномочия парламента. Тогда у Президента не было в парламенте поддержки в триста голосов (а именно столько нужно для изменения Основного Закона. — Ред.). То есть фактически украинцы принимали участие в референдуме, но не знали, что они не решают. Такие моменты важно осознавать и не допускать референдумов, которые в конце концов могут нести только деструкцию. Даже больше, глава государства поступил безответственно. Такой референдум заложил конфликт между избирателями и парламентом.

Поэтому важно на уровне местного референдума определить, где же те «предмет», предел, кто будет контролировать правильно ли поставлен вопрос. На сегодняшний день в принципе уже есть видение. Но дискуссия продолжается вокруг того, следует ли предоставлять право громаде (по инициативе не менее 10 процентов избирателей) инициировать вопрос и проводить референдум о признании недействующими нормативных актов местного самоуправления.

Или давать ли право громаде (условно, в какой-то момент громада считает, что совет утвердил решение, которое не отвечает ее интересам) вынести любой вопрос на референдум, а не обжаловать в суде. И если 50 процентов +1 проголосуют за то, чтобы акт утратил силу, то он утратит силу. Но!

Есть акты, которые вступили в силу. Например, на реконструкцию моста выделили деньги, уже начались работы. А потом в результате решения громады акт теряет силу. Возникает вопрос: что делать с мостом, с выделенными деньгами?

Нужно тщательно прописать последствия, которые может урегулировать совет.

Я предложила второй вариант. Так называемое вето громады. Сначала определить наиболее чувствительные вопросы и предусмотреть, что решение совета относительно них на протяжении трех месяцев не будет вступать в силу. В течение этого времени громада может инициировать референдум и сказать «нет». Тогда соответственно акт не вступает в силу. Для меня этот вариант пригоден с точки зрения юридической определенности. Однако оба варианта могут быть, но выбрать надо один.

— Вопросы какого уровня может решать громада?

— Рабочая группа четко определила: на местные референдумы могут выноситься вопросы базового уровня — те, которые относятся к ведению совета, председателя и непосредственно территориальной громады. То есть любые решения, которые принимают местные власти. Даже могут быть вынесены вопросы развития определенной громады, например, о поддержке туристического направления. Или же вопросы о переименовании улицы, строительстве мостов, памятников либо о невозможности сокращения парковой зоны. Весьма чувствительны экологические вопросы —  строительство объектов, несущих вредные последствия. Конечно, должны проводиться публичные консультации. Но громада, на мой взгляд, может запретить строительство, если это относится к местному ведению. В то же время судьба объектов общегосударственного значения не может решаться на уровне местного референдума.

— А, например, обжаловать правительственное решение о введении карантина?

— Нет. Кабинет Министров принимает постановление общегосударственного значения. И соответственно ни одна громада не может его поставить на своем уровне. Даже решения, которые касаются области, на уровне одной громады не могут быть решены.

— Где брать деньги на проведение местных референдумов?

— На мой взгляд, у рабочей группы по разработке проектов законов по вопросам народовластия есть хорошая идея. Если местный референдум инициирует сам совет, который знает свои финансовые возможности, — опрос проводить за счет местного бюджета. Если это инициатива громады — и в местном бюджете или в резервном фонде есть на это деньги, — то путем опять-таки местного бюджета. И новая идея. Мы считаем, что государство должно было бы обеспечить право на местный референдум в дотационных громадах. Если громада (не менее 10 процентов) инициирует референдум, то она получает право провести референдум за средства государственного бюджета. Но на следующий год должна возместить государству. Мы хотим заложить гарантию для избирателей из дотационных громад: проводить референдум, если они считают это целесообразным.

— Может ли референдум совпадать с выборами?

— Референдум может совпадать с национальными выборами — парламентскими и президентскими, поэтому здесь нет злоупотреблений относительно политического интереса. Но не может проводиться одновременно с очередными или внеочередными местными выборами.

— На кого будут возложены функции контроля?

— Функции контроля по формирования вопроса возлагаются на ЦИК, функции организации и контроля по организации — на территориальные избирательные комиссии.

— Сколько вопросов можно выносить на референдум?

— Над этим вопросом тоже дискутирует группа. Пока мы остановились на том, что всего один вопрос. Напомню: на национальном уровне у нас выносится один вопрос — и это европейская практика. Но на местном уровне, учитывая экономию средств, может быть и три вопроса (за счет местного бюджета). Поэтому существует дискуссия между теми, кто за целесообразность, и теми, кто за экономию. То есть еще обсуждаем: будет один вопрос или не больше трех.

— Как будет происходить информационное обеспечение проведения местного референдума?

— Есть сторонники и оппоненты вопроса, которое будет выноситься на референдум. И предполагается регистрация: сторонник вопроса референдума или оппонент. Сторонники и оппоненты будут вести агитацию — за или против — за собственные средства. Либо за те, что будут аккумулированы в фондах, которые по желанию будут пополнять избиратели или общественные организации. Государство будет обеспечивать лишь информирование. Под информированием мы понимаем сбалансированную разъяснительную объективную информацию о том, какой вопрос выносится, как и где голосовать.

— Как будет прописано проведение референдумов на оккупированных территориях — на востоке и в аннексированном Крыму?

— Разумеется, закон о местном референдуме будет действовать на всей нашей территории. Но, по аналогии с выборами, на неподконтрольных территориях референдумы не могут быть проведены. На сегодняшний день в рабочей группе единодушны: на неподконтрольных территориях проведение референдума невозможно! Это может быть лишь через три года после возвращения этих территорий под контроль украинской власти. И это будет прописано в переходных положениях. Это международная практика. Поэтому, условно, сепаратисты не могут провести местный референдум.

— Вы анализировали и украинский опыт проведения референдумов, и, вероятно, международный. Какие практики вам понравились? И когда парламент уже может рассмотреть законопроект о местном референдуме?

— Мы изучали опыт проведения наших референдумов с 1991-го по 2012 год в Украине. В течение 21 года было инициировано 178 референдумов, состоялось 160, а признаны состоявшимися и поддержаны вопросы — 122. Поэтому мы смогли проанализировать неуспешные референдумы, ошибки, спорные вопросы, принять это во внимание и изложить процедуру проведения местных референдумов, дабы избежать негативного. Думаю, что в этом году можем ожидать и закон о местном референдуме.

Международный опыт местных референдумов очень разный и зависит от формы правления и устройства. Крайне важны и определенные исторические моменты. Нравится, как Швейцария решает вопрос правления путем референдумов. Но, например, мы отличаемся от нее и активностью избирателя, и устройством. Мы анализировали и постсоветские страны, и похожие на Украину, которые имеют наиболее эффективные модели местных референдумов.

— Насколько комфортно работать в рабочей группе?

— Когда формируется открытый экспертный диалог — это комфортно. Когда на это идут парламентарии и еще воспринимают конструктивные независимые предложения — это очень комфортно. Поэтому на сегодняшний день парламентская рабочая группа по народовластию крайне комфортна для выработки компромиссных и наилучших норм.

Записала Наталья ЯРЕМЕНКО.

Фото Сергея КОВАЛЬЧУКА.